農保政策實施風險及可持續發展探究

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長期以來，我國農村社會保障都是以土地為基礎的，農村土地不僅是經濟生產的基本要素，也是農村社會保障的關鍵。對于農民而言，土地既是生活保障的來源，也是生產不確定性下的“失業保險”，同時具有養老保障的功能。擁有土地意味著擁有收入，就可以一定程度上保障家庭養老目標的實現。但是，隨著城鎮化發展和農村人口老齡化形勢日趨嚴峻，土地經濟的瓦解消減了農村老齡人口的家庭養老基礎。而城鄉經濟社會發展的不均衡更是導致了農村年輕勞動力的轉移，農村人口結構的轉變帶來嚴重的農村養老問題。如何實現廣大農村人口老有所養已經不僅僅是農村社會發展的重點，也是我國城鄉建設不可忽視的重要問題。經過多年探索和發展，我國農村社會保障體系逐漸完善和發展。其中，我國農村社會養老保險制度已經覆蓋絕大部分農村地區，成為保障農村老齡人口生活的重要部分。但是，由于我國農村社會養老保險制度的發展經過了新老制度的更迭和銜接，在新制度設計和實施過程中仍然不可避免地存在一些問題，影響了我國農村社會養老保險政策的實施效果，不利于農村社會保障體系的完善與發展，故需要從農村社會發展實際著手，探討政策可持續實施的對策建議。為應對日益嚴峻的農村社會養老問題，我國于2009年起開展新型農村社會養老保險（下文簡稱“新農?！保┰圏c，并在2014年與城鎮居民社會養老保險統籌歸并為城鄉居民基本養老保險制度。農村社會養老保險已成為農村老年人生活保障的重要組成部分，以新農保為代表的農村社會保障制度，承擔著實現廣大農村居民老有所養等一系列任務，政府和學界對依靠新農保解決農村居民的養老需求寄予厚望。

一、中國農村養老保險的發展與實施效應

（一）農村養老保險制度的發展

我國農村養老模式的改革是以土地經營權歸屬為基礎的。新中國成立以后，農村集體經濟下的土地經營權歸屬于集體所有，農村社會養老模式的主要基調是集體供養。改革開放后，農村經濟體制發生變革，家庭聯產承包責任制的實施改變了農村土地經營權，以家庭為主體的土地經濟下，養老保障的集體供養模式逐漸消解，僅保留農村“五?！崩先说幕颈Ｕ?。此后，為了解決各地區農村經濟發展水平差異大導致的政策實施差別化和老齡人口生活水平差距大等一系列問題，我國開始積極探索農村社會養老問題。1985年，民政部針對農村社會保障問題提出了在農村實行社會化養老的思路，并于1986年開始試點實施，進而在全國大范圍推行。此后，為了提高農村老年人的養老質量，民政部于1991年提出了農村社會養老改革，明確了農村基本養老保險的繳費結構為個人繳費與集體補貼，并建立個人賬戶儲備積累制度；1992年，國家相關部門和各地區相繼頒發各類實施指導意見與方案，成立主管部門和管理機構，推動該制度的推廣與運行。但是，以當時的中國經濟社會發展來看，農村經濟的發展難以承擔如此高覆蓋率的農村社會養老保障機制，并且對農村養老保險金的管理與運營也存在各種問題，導致農村社會保險制度運行的風險增加。同時，當時農民的整體收入和養老意識使他們還不具備參與養老保險的意愿與能力，也存在農村社會養老保障水平較低的問題。農村社會養老保險制度的發展瓶頸難以短期內突破，農村養老保障的發展陷入了新的困境，我國開始了對農村社會養老保險制度的新探索。經過多年發展，我國農村經濟取得了快速發展，城鎮化推進下的農村人口老齡化形勢越來越嚴峻，這也對農村養老問題提出了新的要求。2009年，我國開始新農保的試點工作，相比于老農保，新農保在繳費結構、繳費標準、養老金待遇支取等方面都做了改進與發展，更大范圍地保障農村社會養老的質量與水平。而隨著農村社會勞動力不斷向城鎮轉移，城鄉社會養老保障體系的二元分割狀態又產生了新的問題，地區差異以及城鄉差異不利于我國城鄉統籌發展，因此，如何做好城鄉社會養老保障的銜接與統籌成為當時亟需解決的問題。2014年，人社部、財政部等聯合發文，對新農保和城鎮居民社會養老保險的銜接與轉換做出了明確規定。而隨著農村土地經營權流轉問題的不斷深入探討與發展，盡管土地在農村居民經濟收入與保障中的作用有所下降，但是作為農民保障的基本來源，農村土地經營權流轉后的收益仍然歸農民所有，土地在農村社會保障中的基礎性作用毋庸置疑。因此，針對失地農民的權益保障和養老保險問題，2020年我國新農保政策又做出了新的規定，即在原有政府補貼項目中，針對土地被征用的農民群體，新增失地農民養老保險，失地面積越大，納入政府補貼的金額就越高，將來失地農民的養老金收入也會越高。與老農保相比，新農保無論是在資金來源結構還是養老金賬戶的設立與管理等方面，都發生了根本性變革，這也是新農保在保障農民養老權益方面的優勢所在。試點以來，新農保發展迅速，數據顯示，2013年農村參保人數已經基本全覆蓋農村人口；到2018年末，城鄉居民養老保險參保人數為5.24億，覆蓋范圍進一步擴大。

（二）新農保政策實施的社會效應

盡管新農保在整體保障水平上仍然較低，但是，新農保兼顧了農村老齡人口不同收入和養老保障需求水平的現狀，并與我國農村進程高度相關，最大限度發揮了農民土地權益在養老保險中的作用。首先，新農保政策的實施順應了我國城鄉社會發展變化趨勢，是對農村家庭養老方式的部分替代，有利于改善農村老齡人口的養老水平。之所以說是部分替代，是因為新農保政策是基本養老保障制度，是對老齡人口生活水平的基本保障。如果不包含失地養老保險，從整體來看，若按照新農保最低標準繳費，農村老齡人口能夠拿到的養老金在100元左右。因此，新農保并不能完全替代農村家庭養老，只能在一定程度上滿足貧困人口的養老需求，改善老年人生活狀況，降低老年人對家庭養老的心理依賴感。其次，新農保政策的實施降低了老年人對子女的經濟依賴，減輕了子女的照料負擔，對農村勞動力的轉移產生深遠影響。在家庭養老模式主導下，農村子女對老人仍然存在較高的贍養壓力，農村勞動力的轉移受到了較大程度的制約。而新農保政策的實施則在潛移默化中改變著農村養老觀念，提升了社會養老在解決農村養老問題中的重要性。最后，新農保政策的實施是我國農村社會保障體系不斷完善的過程，降低了城鄉二元體制帶來的城鄉社會差距與矛盾，推動了城鄉一體化發展進程，這也是社會主義新農村建設的重要成果，有利于農村社會穩定與繁榮發展。

二、新農保政策實施存在的困難與風險

雖然我國新農保政策的實施取得了較好的成效，對農村經濟與社會發展產生了深遠影響，但是，由于農村處于發展變革期，新農保的政策措施也在不斷發展與完善中，而農民對新農保的認識也受收入水平與思想觀念等各種因素的限制，新農保政策實施過程中顯現出來的風險與存在的問題不容忽視。

（一）參保積極性不足參保積極性不足，象征性繳費削弱了養老保障功能

大多數農民對于新農保的認識不足，特別是很多地區年輕勞動力向城鎮轉移，留守老人難以理解新農保的運行機制、繳費方式等一系列問題。參保繳費是以現在的成本付出獲得未來的收益，而部分農民往往認為，與其從未來的不確定性中獲取收益，不如將錢放在自己手里，對未來的擔憂與沉沒成本讓農民對新農保的參保積極性并沒有那么高；并且，由于信息獲取和流動不足，農民對新農保政策的認知有限，加上受家庭支付能力的影響，大多數農民往往以最低繳費標準繳納保費。因此，盡管農村參保率很高，已經覆蓋了大部分農村人口，但是，保費繳納金額較低，這影響了養老基金的財務發展能力與代際平衡能力，也導致農民養老金收入較低，難以發揮新農保對農村老齡人口的養老保障作用。從長遠來看，隨著消費水平與消費質量的提高，新農保象征性繳費導致的低養老保障還會影響新農保的社會吸引力與影響力，不利于農村社會保障體系的全面發展。

（二）政策實施基礎薄弱政策實施基礎薄弱，不規范現象增加管理風險

在城鄉發展過程中，農村勞動力流動帶來了新農保實施的現實困境。一方面，農村經濟發展的滯后導致農村缺乏必要的基礎設施建設和人力資本，不具備新農保實施所需要的基礎設施與信息化工作支撐，增加了新農保實施的成本與困難。大部分地區由村干部統籌新農保的參保工作，然后提交至相關工作人員和后續流程，工作流程的增加提高了參保信息的溝通成本，并出現很多信息錯誤與漏洞，給后續管理工作帶來較大困難，甚至給農民養老保障權益造成不可逆轉的損害。另一方面，農村流動人口的增加往往導致新農保參與過程中的不規范現象，由于目前社會養老保險還沒有完全實現地區間的互聯互通，存在各種信息孤島與信息割裂，代繳、漏繳及重復繳納現象普遍存在。由于參保流程的不規范和不完善，甚至出現人為的信息篡改與瞞報，并企圖冒用他人之名領取養老金的亂象，損害了公共利益，給新農保實施造成了不良影響。

（三）政策宣傳不足政策宣傳不足，區域不均衡易引發信任危機

目前，很多農民對新農保的認識還比較模糊，只有少數人能夠大概知道新農保的運行管理以及保障目標，絕大部分人即使參保了，也仍然缺乏信心，特別是在農村土地流轉時期，農民更容易質疑政府公信力，認為新農保只是政府斂財的一種方式，這也是大多數人選擇最低繳費標準的原因。另外，很多人對養老問題并不重視，拒絕了解新農保的養老保障作用，仍然倚重于家庭養老或寄希望于政府的集體供養。更嚴重的是，由于對新農保繳費方式缺乏必要的了解，一些經濟發展水平較高的地區，或者經濟條件允許且對社會養老保險寄予厚望的家庭，選擇了較高的繳納標準或較長的繳納期，因而獲得政府補貼金額也較多，這導致了同一地區的城鄉居民之間或農民之間的養老金金額差距較大。雖然由于個人選擇以及區域標準不同，難以排除各地區養老保障水平的差異，但是，這種差異性和區域不均衡性卻易引發民眾對政策公平性和透明性的質疑，不僅會削弱政府保障工作的效果，還有可能造成農民對政策的不認可，進而引發政府與公眾的信任危機。

（四）公共養老服務體系不完善公共養老服務體系不完善，相關法律法規缺失

我國農村社會養老保險制度的實施經歷了幾十年的探索與波折，其間存在新老農保制度銜接和更迭的不兼容等問題，新農保實施過程并不順暢，這與缺乏必要的法律法規有關。盡管各地區根據中央政府文件相繼出臺各類政策與指導意見，然而，各地區實施標準、流程管理以及規范性等存在較大差異，統一的規范標準以及法律法規的缺失造成新農保管理的混亂。沒有法律法規的約束，導致很多地區以結果為導向，忽視新農保信息管理的規范性，信息錯漏、重復較多；缺乏對信息篡改、養老金冒領等違法違規現象的法律認定與懲治措施，不利于新農保政策的有效實施與監督管理。此外，農村社會保障體系的不完善也是導致新農保實施效果不理想的原因，新農保提供的基本養老金并不能滿足農村老齡人口的養老需求，特別是高齡老人和失能老人的照料需求和醫療保健需求等，較低的保障水平也難以支付相關費用，不利于農村老齡人口養老生活質量的提高。

三、新農保政策可持續實施的發展建議

（一）轉變參保人的政策認知轉變參保人的政策認知，提高參保意愿

為了改變當前新農保政策實施的困境，首先要轉變以往對新農保政策簡單粗暴的執行方式，加大對政策保障功能和實施細則的宣傳，從思想觀念上轉變農民對新農保的片面認識。事實上，很多地區對新農保的宣傳并不到位，大部分人也很難理解較為晦澀難懂的政策文件。因此，可以借助互聯網和新媒體等手段，制作新農保公益宣傳動畫片，以農民喜聞樂見的形式講解社會養老的好處，轉變農民對家庭養老的執念。其次，以事實說話，選取較為典型的社會養老保險受益案例，引導農民初步了解新農保的運作方式和資金使用方式，排除農民對政府工作的疑慮和對未來收益的擔憂，由此逐漸提高農民參保意愿，并激發農民對較高繳費標準的需求，助力破解新農保低繳費標準帶來的資金可持續性問題。

（二）多元化政府激勵與補貼多元化政府激勵與補貼，降低保障水平的不均衡性

盡管各地區養老保障水平的高低很大程度上取決于當地經濟發展情況，但是，為了降低養老保障不均衡性帶來的不利影響，各地區政府應該根據當地農村社會發展實際，借鑒失地養老補貼的做法，根據農民實際情況，制定差別化政府補貼的養老保障政策，以統籌城鄉養老制度，縮小城鄉差距。比如，針對勞動力向外轉移的現狀，調整外出務工農村勞動力的參保標準與保障方式，或者為失能、失智老人提高政府補貼標準，降低這類老人家庭養老的負擔。同時，統籌政府在農村的養老保障項目，將養老、醫療以及日常照料等相結合，為較高繳費標準的參保人提供日常照料補貼或醫療檢查項目等，以多元化激勵方式激發農民參保積極性，減少參保的象征性繳費現象，優化新農保的養老目標。

（三）加強社會保障基金管理加強社會保障基金管理，化解管理風險

為了確保農村養老保障基金的安全，首先，要完善農村養老保障制度實施的信息基礎，借助現代信息技術建立養老保險信息與數據共享平臺，規范養老保險資金的使用，增加對社會保障基金的社會監督與管理，確保養老金繳費與領取等信息的準確性和真實性。其次，借助數據平臺加強管理，完善基金管理與監督，防止不當操作導致的市場風險，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?，避免因資金使用不當引起的新農保實施困境，保障農民養老權益。

（四）完善法律法規完善法律法規，全面優化農村養老保障環境

為了推動新農保政策的有效實施，政府要逐步完善農村社會保障的法律法規與政策措施，為新農保實施提供可供參考的標準與規范，讓新農保參保和管理有章可循，有法可依，防止各類違法違規行為的出現；要以法律強制力約束新農保實施與管理行為，對違反法律規定、打政策擦邊球的行為及時處置，嚴重者追究法律責任，以此保障參保人權益不受侵害；要完善農村醫療、信用體系和基礎設施建設，比如將冒領新農保養老金的行為納入社會信用體系，并與其他社會保障掛鉤；要積極推動農村社會養老服務的發展，以政府為主導，鼓勵社會資本進入農村養老市場，以完善的社會養老服務滿足農村人口的多元化養老保障需求。

作者：徐克勤 單位：江蘇省淮安市洪澤區三農辦